2016年9月4日，國家食品藥品監(jiān)督管理總局新聞宣傳司司長、新聞發(fā)言人顏江瑛等邀請南方周末、新華社等多家媒體前往廣東考察地方食品藥品的監(jiān)管工作。
“希望地方能將‘四有兩責(zé)’落實到位，即基層監(jiān)管有責(zé)、有崗、有人、有手段，日常監(jiān)管、監(jiān)督抽驗責(zé)任到位，把好從農(nóng)田到餐桌、從實驗室到醫(yī)院的每一道關(guān)?！鳖伣f。
小作坊是考察團(tuán)看到的第一站?！八麄円郧岸际遣耸袌隼锏男∽鞣?，很不規(guī)范，被我們追著查的?！狈鹕绞惺乘幈O(jiān)局的檢查員們曾經(jīng)最頭疼的就是無處不在的燒臘鋪。
“無燒臘不成席”——燒鵝等燒臘食品等是廣東民眾喜愛的傳統(tǒng)食品，但其加工小作坊廣泛分散于城中村、城鄉(xiāng)接合部等人口聚集地，普遍存在“散、亂、小、差”等問題。2009年，廣東省登記在冊的食品加工單位有17000個左右，但規(guī)模以上的只有10%，絕大部分屬于小作坊、小企業(yè)。無證照的更是遍布省內(nèi)，特別是在監(jiān)管較弱的農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)。
小攤販、小作坊、小餐飲——中國“三小”呈現(xiàn)多、小、散、低等顯著特點。資料顯示，國家質(zhì)檢總局曾經(jīng)對全國小作坊作過一個初步統(tǒng)計，有四十余萬戶。大多數(shù)小作坊都是10人以下，小攤販和小餐飲絕大多數(shù)都是“夫妻店”，人數(shù)較少。這些“三小”食品生產(chǎn)經(jīng)營者，分散在農(nóng)村街巷、城鄉(xiāng)接合部和城市街區(qū)。
不僅如此，“三小”產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)營環(huán)境較差，設(shè)施設(shè)備簡陋，生產(chǎn)工藝落后，管理體系不健全，從業(yè)人員文化水平普遍較低，很多不具備基本的食品安全操作技能，不了解相應(yīng)的法律知識，不熟悉食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，這給食品安全帶來較大的風(fēng)險和隱患。
作為一個美食大國，中國的小攤小販存在已久，一些地方最出名的吃食都隱匿在小巷的食雜店里。但食品小攤販也一直是中國食藥監(jiān)管部門的難題，成為食品安全隱患的“重災(zāi)區(qū)”。
“地方在一年內(nèi)必須制定食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法?！?015年10月1日，新頒布的食品安全法曾提出明確要求。
新食品安全法規(guī)定，食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。而依照立法法第62條的規(guī)定，“法律規(guī)定明確要求有關(guān)國家機(jī)關(guān)對專門事項作出配套的具體規(guī)定的，有關(guān)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自法律施行之日起一年內(nèi)作出規(guī)定，未能在期限內(nèi)作出配套的具體規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)向全國人大常委會說明情況”。
這就意味著，全國所有省份都應(yīng)在新食品安全法施行之日起一年內(nèi)出臺最新的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，截止日期為2016年10月1日前。
如今一年過去，大限將至，這場全國上下“三小”治理的立法之戰(zhàn)，正到了最后關(guān)頭。
集中加工的佛山經(jīng)驗
“李興記”的轉(zhuǎn)變和佛山的一項創(chuàng)新舉措有關(guān)。2009年開始，佛山在南海區(qū)統(tǒng)一建設(shè)食品小作坊集中加工中心，使食品小作坊由零散經(jīng)營轉(zhuǎn)為集中統(tǒng)一生產(chǎn)，由無證照黑“窩點”變?yōu)榻?jīng)登記注冊的合法經(jīng)營企業(yè)。
幾年過去，被稱為“三小”的食品生產(chǎn)加工小作坊、食品小攤販和小餐飲有了巨大改變。
和李興記燒臘一樣的幾十家燒臘鋪都搬進(jìn)了西樵食品集中加工中心，不再“居無定所”。以南海區(qū)為例，六十幾家“小散亂”的燒臘鋪，現(xiàn)在整合成22家，都搬進(jìn)了統(tǒng)一的加工中心。
南方周末記者在現(xiàn)場看到，加工中心配有兩百五十多個攝像頭，從原材料進(jìn)入到食品加工燒制再到出廠，全方位監(jiān)控。在西樵食品集中加工中心四層，還擁有一間120平米的食品檢驗室，配有高效液相色譜儀等精密儀器和3名檢驗員。
“加工中心會對小作坊的食品進(jìn)行檢驗和評分，不合標(biāo)準(zhǔn)的一律集中銷毀，并不準(zhǔn)在園內(nèi)經(jīng)營?！狈鹕侥虾^(qū)食藥監(jiān)局食品生產(chǎn)科科長李燕玲說。
這樣的大型食品加工中心，在南海區(qū)有11個，總建筑面積近9萬平方米，進(jìn)駐小作坊243家，以燒臘和豆腐集中加工為主，銷售基本涵蓋全市各大市場，部分小作坊產(chǎn)品甚至直供廣州、深圳等地。在全市各級監(jiān)管部門開展的產(chǎn)品質(zhì)量狀況定期監(jiān)測中，合格率達(dá)96.8%以上。
為引導(dǎo)加工中心的成立，佛山市政府配套出臺場地租賃優(yōu)惠政策，在大瀝、獅山、西樵等地，食品集中加工中心都是原來舊的肉聯(lián)廠，政府以遠(yuǎn)低于市場標(biāo)準(zhǔn)的價格租給開辦者建設(shè)集中加工中心，鼓勵各鎮(zhèn)街推進(jìn)食品集中加工中心建設(shè)，并給予一次性獎勵30萬-50萬元，對進(jìn)駐集中加工中心的小作坊經(jīng)營者和農(nóng)貿(mào)市場開辦者也給予資金補助。
小作坊本身也嘗到了甜頭。李興記的老板原來在菜市場設(shè)點，一天最多燒制四五頭豬，進(jìn)了中心后，現(xiàn)在一天可以燒50頭，“今年清明前，最多時，燒了一千頭?！币驗檫M(jìn)入了加工中心，他的小作坊已經(jīng)變成擁有十幾家加盟店的連鎖燒臘品牌，直供各大農(nóng)貿(mào)市場。
“我們計劃在全市范圍內(nèi)強(qiáng)制實行食品小作坊集中管理。將來，佛山所有的食品小作坊都要進(jìn)中心?！狈鹕绞惺乘幈O(jiān)局副局長王培星說，他們還將依托大數(shù)據(jù)，建立全市范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)平臺，今后將佛山市食品集中加工中心以及農(nóng)貿(mào)市場對農(nóng)產(chǎn)品、水產(chǎn)品的檢測數(shù)據(jù)通過平臺直傳監(jiān)管部門。發(fā)現(xiàn)不合格的抽檢數(shù)據(jù)，系統(tǒng)自動發(fā)出警報，食品監(jiān)管部門將立馬到現(xiàn)場執(zhí)法。
由“堵”到“疏”
佛山的小作坊集中管理方式，正在全國各地被復(fù)制。小作坊轉(zhuǎn)變的背后，是政府監(jiān)管理念和法治進(jìn)程的更新。
此前，小作坊監(jiān)管并沒有作為一個獨立的議題被列入政府監(jiān)管日程中。中國的食品生產(chǎn)許可證制度是為大中型企業(yè)設(shè)計的，小作坊不可能獲證，過高的標(biāo)準(zhǔn)把小作坊從市場中排除出去。于是，各地的小作坊大多處于無證經(jīng)營的狀態(tài)。針對這類食品的監(jiān)管，零星地散落在各項食品安全監(jiān)管規(guī)定里。
2001年之前，小作坊的監(jiān)管主體是不明確甚至是未提及過的。由于小作坊生產(chǎn)成本低、規(guī)模小、數(shù)量大、流動性大、監(jiān)管難度大等特點，各相關(guān)部門并不積極。
隨著城市環(huán)境治理，整治小作坊成了一項突擊打擊重點行動。每每城市需要開辦大型活動或節(jié)日前后，工商、質(zhì)監(jiān)、城管等部門便投入大量精力、人力、物力、財力打擊小作坊。再后來，一些發(fā)達(dá)地區(qū)的城市把小作坊開始納入許可監(jiān)管的范圍，并限制其銷售范圍。這被稱為以“堵”治理階段。
“采用‘堵’的方式來監(jiān)管小作坊，面臨著兩大基本困境：一是食品小作坊衛(wèi)生條件差、管理能力差、市場競爭力差，不可能短時間達(dá)到獲證要求；因為獲證所需要的整改和花費對于小作坊來說，十分巨大。第二，因為數(shù)量多，分散雜，促使達(dá)不到獲證標(biāo)準(zhǔn)的小作坊退出也很難，有時甚至?xí)せ鐣??！敝猩酱髮W(xué)行政管理研究中心劉亞平副教授如此評論。
“完全堵住小作坊的漏洞并不可能，甚至是徒勞無功，越堵越糟?！边@樣的觀點被監(jiān)管人員反復(fù)提及，由“堵”到“疏”也成了必然的轉(zhuǎn)變。各地陸續(xù)開始采用分類監(jiān)管的方法“疏導(dǎo)”小作坊。
劉亞平解釋，所謂“疏導(dǎo)”，就是在承認(rèn)小作坊地位的前提下，規(guī)范其生產(chǎn)行為，加強(qiáng)生產(chǎn)環(huán)境關(guān)鍵點的控制，以此疏通小作坊生產(chǎn)存在的安全隱患和質(zhì)量問題。在有條件的情況下，引導(dǎo)小作坊向規(guī)?；?、集中化發(fā)展。“廣東的區(qū)域集中監(jiān)管模式是非常有意義的創(chuàng)新，通過區(qū)域監(jiān)管降低小作坊的服從成本，給予了這些小作坊同等的競爭環(huán)境?！?br /> 很快，各地都探索了不同的區(qū)域集中模式。但真正的問題是，這些區(qū)域集中往往是“單方面”的，即監(jiān)管部門希望小作坊都進(jìn)到統(tǒng)一的地區(qū)管理，但一旦小作坊主不愿意進(jìn)入，或擅自遷移出來，并沒有相應(yīng)的法規(guī)約束。
于是，推廣起來便有各種各樣的難度，劉亞平提到以下幾點：第一，土地。發(fā)達(dá)省份土地往往相對緊張，政府更愿意將土地用在較大經(jīng)濟(jì)利益的地方，很難規(guī)劃出小作坊的土地；第二，從已建成的食品工業(yè)園看，很多是建成之后租給小作坊的，小作坊入園需要租金，對于監(jiān)管部門來說，更加便于監(jiān)管，但對于小作坊來說，成本增加會讓他們積極性不高。第三，園外零散的個體戶還是很難一律取消的。
地方立法迫在眉睫
無論是設(shè)想的困難，還是執(zhí)行的難度，監(jiān)管者都需要一部可以操作并針對這類微小業(yè)態(tài)的法規(guī)。
2009年之后，中國出現(xiàn)了一輪地方對小作坊監(jiān)管辦法制定的風(fēng)潮，17個省份制定了相關(guān)管理辦法，備案管理，讓部分小作坊合法化了。這被學(xué)者認(rèn)為是，政府終于開始正視中國市場特色的“三小”食品，不再以大企業(yè)的監(jiān)管方式來覆蓋全部。
2015年12月，國家食藥監(jiān)總局在廣州召開全國食品“三小”地方立法座談會，要求各省級食品藥品監(jiān)管部門積極推動食品“三小”地方立法。
南方周末記者多方了解到，目前已有內(nèi)蒙古、陜西、廣東、河北、江蘇、湖北、四川7個省份出臺了食品“三小”的地方性法規(guī)，近二十個省份有了征求意見稿。但多地均表示，不太可能在10月1日前完成。
“三小”立法并不容易。
“在《安徽省食品安全條例（草案）》調(diào)研、論證、起草過程中，關(guān)于‘三小’管理的制度設(shè)計，各方都有不同意見，爭議較大?！卑不帐∪舜蟪Ｎ瘯üの敝魅渭o(jì)榮榮說。
研討會現(xiàn)場的一位專家表示，因為這些食品小攤販維系了大量外來務(wù)工、下崗工人、失業(yè)農(nóng)民的生計，一部分人傾向于對微小業(yè)態(tài)的管理“不那么嚴(yán)”“不能因為街頭攤販有礙觀瞻，就一刀切地加以取締”，有的意見還“很激烈”。
“‘三小’屬于高風(fēng)險領(lǐng)域。不能為了照顧弱勢群體，就忽略食品安全?！卑不帐∈乘幈O(jiān)局法規(guī)處處長陸維福告訴南方周末記者。在他看來，市場可以規(guī)范的領(lǐng)域，政府可以盡量少管，但市場失靈的地方必須加強(qiáng)監(jiān)管。在具體操作上，他們還將“三小”擴(kuò)大到了“五小”，增加了“小飯桌”和“小食雜店”。
為保證各方利益平衡，安徽省人大法工委與省法制辦多次研究磋商、征求相關(guān)部門和單位意見，首創(chuàng)為“三小”立法開展第三方評估，并由安徽大學(xué)法治政府建設(shè)創(chuàng)新團(tuán)隊承擔(dān)。
“立法過程中出現(xiàn)爭議事項時，由沒有利益關(guān)系的第三方進(jìn)行專項評估，有利于保證爭議事項立法的科學(xué)性和公正性?！卑不帐∪舜蠓üの魅螀潜笳f，針對地方立法中有爭議的條款引入第三方評估，是安徽立法機(jī)制的創(chuàng)新。他希望通過評估，對“三小”食品安全作出既能消除安全隱患，又能方便大眾創(chuàng)業(yè)、百姓生活的制度設(shè)計，以提高地方立法的針對性和可操作性。
“重要的是如何相對公平、公正地進(jìn)行立法。我們不受任何部門的左右。”承擔(dān)第三方評估任務(wù)的團(tuán)隊負(fù)責(zé)人、安徽大學(xué)法學(xué)院教授陳宏光有過十幾部地方法規(guī)的立法經(jīng)驗。
他告訴南方周末記者，本次第三方評估，主要包括厘清法規(guī)草案擬規(guī)定條款與上位法的關(guān)系，管理體制機(jī)制是否符合實際和安徽省省情，制度設(shè)計的整體質(zhì)量等。目前，團(tuán)隊正在通過收集整理資料、專題調(diào)研、座談討論等方式，把握立法重點、準(zhǔn)確科學(xué)分析問題、提出應(yīng)對策略，最終形成較為全面權(quán)威的評估報告，為下一步條例的制定和出臺提供參考依據(jù)。
在境外，小攤小販也是城市管理的一大重點。上海市行政法制研究所助理研究員，法學(xué)博士陳書筍曾總結(jié)過中國香港、臺灣、新加坡、韓國等地的食品安全管理特點。
在韓國，只要小販不影響他人的正常生活和起碼的社會秩序，并約束自己的行為，政府默許他們經(jīng)營。而新加坡則對所有食品攤販的清潔管理、食物衛(wèi)生、個人衛(wèi)生等進(jìn)行評估，將其分為優(yōu)、良、中、差四級。對獲“優(yōu)”者，頒發(fā)“清潔與食物衛(wèi)生優(yōu)越表現(xiàn)”獎狀。而獲“中”“差”的業(yè)主將成為下一年度衛(wèi)生監(jiān)督檢查重點單位。
盡管中國的立法和監(jiān)管難題還在不斷地摸索之中，各地特色美食小吃仍源源不斷地躍上越來越多的餐桌，畢竟“好吃到?jīng)]朋友的，總在蒼蠅館子里”，一位美食達(dá)人說。
--轉(zhuǎn)自《南方周末》
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