國家食藥總局畢總局長最近很忙，上半年全國人大委員會組織的《食品安全法》執(zhí)法檢查剛結束，便馬不停蹄地赴各地調研食藥監(jiān)管體制改革問題，按汪洋副總理的說法，7月上旬要完成調研，爭取拿出辦法。究竟是“三合一”還是獨立設立食藥監(jiān)監(jiān)管機構屆時似可見分曉。
　　7月6日，國家食藥總局官網上刊發(fā)一則新聞，標題《畢井泉在河北調研時強調不忘初心 繼續(xù)前進 加快完善統(tǒng)一權威的食品藥品監(jiān)管體制》，在新聞里，畢總局長強調，完善統(tǒng)一權威的食品藥品監(jiān)管機構，是黨中央、國務院的重大決策部署，是落實“四個最嚴”要求的重要制度和組織保障，也是加強食品藥品監(jiān)管工作的重要標志。各地情況千差萬別，要鼓勵地方結合實際大膽探索。但任何形式的探索，都必須堅持黨的十八屆三中全會決定和國務院關于地方食品藥品監(jiān)管體制改革的要求不動搖，不忘加強食品藥品監(jiān)管工作的改革初衷。要落實整合職能、組建機構、劃轉充實人員編制、設立派出機構的規(guī)定，保證基層有責任、有崗位、有人員、有手段履行好日常檢查和產品抽檢職責。
　　畢局長的一番深情講話，勾起了人們對改革“初衷”的追溯，他的所謂初衷實際上只兩個，一個是黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對食藥安全的要求“完善統(tǒng)一權威的食品藥品安全監(jiān)管機構，建立最嚴格的覆蓋全過程的監(jiān)管制度，建立食品原產地可追溯制度和質量標識制度，保障食品藥品安全。”一個是指是指國務院于2013年3月10日下發(fā)《國務院機構改革和職能轉變方案》以及隨后下發(fā)的國發(fā)〔2013〕18號文件《國務院關于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導意見》，在這兩份文件里，明確提出“國家組建建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，對食品藥品實行統(tǒng)一監(jiān)督管理”，同時要求地方“在整合原食品藥品監(jiān)管、工商、質監(jiān)部門現(xiàn)有食品藥品監(jiān)管力量基礎上，建立食品藥品監(jiān)管執(zhí)法機構。”，誠如斯言，那么畢總局長的態(tài)度昭然若揭，那便是要否定“三合一”，單獨設立食藥監(jiān)監(jiān)管機構了，至于提法上的“統(tǒng)一權威”以及“要鼓勵地方結合實際大膽探索”的說辭無非是官員講究官方口徑的嚴謹罷了。
　　馬上要分家了？
　　畢總局長的態(tài)度雖然很明確，但最終是否能為中央所采納呢？這就涉及此項改革的涉及的國家食藥總局、工商總局和質監(jiān)總局三家的博弈以及對中央高層的意圖的研判了，眾所周知，畢總局長兼任國家食品安全辦公室主任，有身份優(yōu)勢，而且他手持“尚方寶劍”——十八屆三中全會決定和國務院改革方案，有話語制高點。
　　而之前張德江委員長親自帶隊進行了貫徹實施《食品安全法》執(zhí)法大檢查，其向常委會提交的報告里明確指出：部分市縣將新組建的食品藥品監(jiān)管部門與工商、質監(jiān)、物價等部門合并為“多合一”的市場監(jiān)管局……..有些地方弱化了食品安全監(jiān)管職能…….上級多頭部署，下級疲于應付，存在不協(xié)調等情況。同時，監(jiān)管機構名稱標識不統(tǒng)一、執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一、執(zhí)法程序不統(tǒng)一、法律文書不統(tǒng)一等問題，影響了法律實施效果。隨后，人大常委會還就食品安全問題專題質詢了國務院。此后，黨中央機關報《人民日報》在7月6日評論版刊文指出，有的省市提出工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)“三合一”的改革方案，但相關部門希望保留基層的“腿”和陣地。這些言論和舉措某種程度上也釋放著決策層的信號。很顯然，高層對目前的“三合一”“多合一”的現(xiàn)狀是不滿意的，甚至認為這是某些部門意圖保留基層的“腿”和陣地，其實這是不點名地在批評工商部門，因為三局中只有工商有“腿”。
　　有了畢總局長的特殊身份，有了“尚方寶劍”，有了高層對“三合一”的現(xiàn)狀不滿以及黨報就此的批評言論，所有的這一切似乎已經給我們釋放了強烈的信號：食藥監(jiān)要單干，分家勢在必行。
　　另一方面，對于目前基層食藥監(jiān)“三合一”模式，三家總局的態(tài)度如何？之前，網上傳過一個說法，說國家食藥總局攜國務院食藥體制改革頂層設計文件之威，要求各地保持食藥監(jiān)管體制的獨立性和系統(tǒng)性，國家質檢總局糾結于機構中是否有“質量”二字，而工商總局堅定支持，不僅沒有要求市場監(jiān)管局加掛工商局的牌子，也沒有要求市場監(jiān)管局的名稱必須有“工商”字樣，反倒是把自己轄下的“中國工商行政管理學會”更名為“中國市場監(jiān)督管理學會”。這的確反應了目前三家總局的態(tài)度。
　　三家總局的老底
　　我們不禁要問為什么三家總局會有如此態(tài)度呢？這就要從三家的歷史沿革和目前職能格局說起了。
　　在三家總局中，工商、質監(jiān)歷史最久，改革開放后就有相應的機構設置，其中，質監(jiān)總局的前身在上個世紀80年代就有了相應的職能機構設置，國務院于1980年將外貿部商品檢驗總局改為中華人民共和國進出口商品檢驗總局，此后為提升質檢管理技術能力分別設立過計量（總）局、標準（總）局、標準計量局，1988年4月，第七屆全國人大第一次會議決定，把國家標準局、計量局、國家經委質量局合并組成國家技術監(jiān)督局，直屬國務院，賦予其行政執(zhí)法職能，初步形成了標準化、計量、質量三位一體的質量行政管理體制。同年，又將纖維檢驗局劃為國家技術監(jiān)督局直屬單位。1998年國務院第四次機構改革，在原國家技術監(jiān)督局的基礎上成立國家質量技術監(jiān)督局，將原各工業(yè)部門的質量管理、質量監(jiān)督、生產許可等職能統(tǒng)一由質量技術監(jiān)督部門管理，并將勞動部所屬鍋爐壓力容器安全監(jiān)察局整建制并入，進一步加強綜合管理和行政執(zhí)法職能。隨后，在地方政府機構改革中，各地質量技術監(jiān)督局成立，開始實行省級以下垂直管理。
　　國家工商總局自1978年恢復以來，機構和職能相對穩(wěn)定，一直保持工商行政管理的名稱，一直在履行管理市場的職能，最先開始打擊走私、打擊投機倒到后來建市場管市場，對個體經濟的管理，再到后來管辦分離、履行監(jiān)管市場、查處違法違章職能，直到現(xiàn)在履行市場主體準入、維護公平市場秩序、商標廣告監(jiān)管和消費維權調解工作，工商部門一直活躍在經濟發(fā)展最前沿，隊伍也不斷壯大，曾有一段時期工商、稅務并稱，名噪全國，成為最熱門的部門，目前，在三個部門中工商是其中公務員最多、機構最全、辦公設備最完整、制服和執(zhí)法程序、執(zhí)法文書最統(tǒng)一的部門。
　　而目前的國家食藥總局其前身是1998在國家醫(yī)藥行政部門和藥政部門的基礎上組建國務院直屬機構國家藥品監(jiān)督管理局， 2003年原有基礎上組建國家食品藥品監(jiān)督管理局，除原職能處，并負責食品、保健品、化妝品的管理。2008年根據(jù)《國務院機構改革方案》，由衛(wèi)生部管理。2013年，根據(jù)國發(fā)〔2013〕18號文件組建成為現(xiàn)有的國家食藥總局，是目前三局中人數(shù)最少的。
　　誰更統(tǒng)一權威和專業(yè)？
　　從上述的三家總局歷史沿革回顧中不難看出，質監(jiān)和工商都是大局，而且他們走的是不同路子，工商一直與市場打交道，質監(jiān)一直在做的是標準、計量、質監(jiān)和檢驗檢疫的工作，在總局層面上，他們一直以來都是國務院的直屬機構，只是因為食品安全問題工商、質監(jiān)才越走越近的，食藥總局是新設機構，半路出家，脫胎原來的衛(wèi)生部，職能、機構和人員都很不完備。在食品安全問題上，三局誰都沒有資格說自己專業(yè)，在以前分段式管理的時候，生產環(huán)節(jié)是質監(jiān)、流通環(huán)節(jié)是工商、消費環(huán)節(jié)是衛(wèi)生，記住是衛(wèi)生而不是食藥監(jiān)，食藥監(jiān)如果真要有專業(yè)的話便是藥品監(jiān)管了，可惜看來制度機制還很不完善，在2006年，其首任局長鄭筱萸就被因嚴重瀆職被判處并執(zhí)行死刑了。而在統(tǒng)一性方面，顯然質監(jiān)和工商更有優(yōu)勢，期間尤以工商為甚，質監(jiān)對市場并不熟悉，工商長期活躍在市場前沿，而且擁有遍布鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的“腿”和陣地，力量更強大。
　　因此，我們不難理解目前三家總局的態(tài)度了，工商就猶如大老板，財大氣粗，不管是組建“三合一”還是獨立設置食藥監(jiān)，少不了工商隊伍人力、物力的支持，人是我的、地是我的，最算嫁出去了，我也是娘家，是親爹親媽，這種自豪感和優(yōu)越感能不大氣嗎？難怪人家行文都是“工商和各級市場監(jiān)管部門”，總局領導到各級“市場監(jiān)管部門”視察也絲毫沒有違和感，霸氣十足有木有？質監(jiān)局為什么騎墻？搶面子刷存在感唄，因為質監(jiān)對市場監(jiān)管并不熟悉，而且從其監(jiān)管體制來看，質監(jiān)大部分職能縮在市級以上的上層，對于基層它本就沒布點也不熟悉向下下指令，而且它有專業(yè)的質檢院、計量院和特檢院等下屬事業(yè)單位，就算合并了你也少不了它，退一萬步說，就算把這一切都劃出去，人家還有一整套口岸的檢驗檢疫職能呢？而食藥總局就不一樣了，如果“三合一”那么按照統(tǒng)一權威的要求，最終我食藥總局是不是也要并合并啊？就算總局保留著，底下基層都是原先工商、質監(jiān)占大都數(shù)，那么我的政令還能暢通嗎，加上現(xiàn)在屬地管理體制，食藥總局的聲音就會被越來越弱化，而如果我獨立設立，效果絕然相反，所以，畢總局長的態(tài)度不難理解。
　　何必當初？
　　畢總局長一番苦心，有理有據(jù)、合情合理，大有為高層所采納并加以推行之勢，事情沒那么簡單，要是一切都有如當初，為何還有今天的局面呢？這就要講講地方食藥監(jiān)管體制改革中“三合一”的由來了。
　　這就要提到兩個大背景，一個是國務院的大部制改革，另一個是工商質監(jiān)從省以下垂直管理改為地方分級管理的體制改革，大部制這個提法早在黨的十七大就出來了，之后2009年深圳率先開展大部制改革試點，組建囊括工商、質監(jiān)、物價、知識產權、藥監(jiān)等為一體的深圳市市場和質量監(jiān)督管理委員會，此后，國務院于2013年3月10日下發(fā)《國務院機構改革和職能

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